2025年1月20日美國總統(tǒng)發(fā)布《關于“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策的總統(tǒng)備忘錄》，并要求財政部、商務部和美國貿(mào)易代表于 2025年4月1日就備忘錄中規(guī)定的議題向其匯報。2025年4月3日，美國白宮發(fā)布該報告的摘要內(nèi)容。內(nèi)容包含24個獨立章節(jié)，全面涵蓋了總統(tǒng)備忘錄第2（a）至4（g）節(jié)中列舉的審查、調(diào)查、結果認定、識別以及建議。此外，報告還納入了2025年2月13日《關于互惠貿(mào)易和關稅的總統(tǒng)備忘錄》所規(guī)定的對非互惠貿(mào)易行為的擴大工作范圍內(nèi)容，以及 2025年 2 月21日《關于保護美國公司和創(chuàng)新者免受海外敲詐及不公平罰款和處罰的總統(tǒng)備忘錄》第 3（c）、3（d）和 3（f）節(jié)的調(diào)查結果。報告摘要如下：

一、應對不公平和不平衡貿(mào)易

第1章 巨額持續(xù)貿(mào)易逆差對經(jīng)濟和國家安全的影響（“美國優(yōu)先” 貿(mào)易政策第 2（a）節(jié)）

報告開篇討論了巨額持續(xù)貿(mào)易逆差對經(jīng)濟和國家安全構成的威脅的嚴重程度和緊迫性。貿(mào)易逆差尤其體現(xiàn)了美國在與貿(mào)易伙伴的交往中受到的根本不公平對待和缺乏互惠性。幾十年來，美國一直保持低關稅和開放的經(jīng)濟，而其貿(mào)易伙伴卻對美國的商品和服務設置了極高的關稅和非關稅壁壘。這些不公平和非互惠的貿(mào)易做法削弱了美國的競爭力，導致企業(yè)倒閉、就業(yè)崗位流失、美國出口商錯失市場機會、工業(yè)產(chǎn)能下降，以及美國國防工業(yè)基礎和國家安全態(tài)勢萎縮。這些非互惠做法的綜合結果是，美國出口商在國外的競爭力下降，而外國進口商品在美國市場卻人為地更具競爭力。因此，美國出現(xiàn)了巨額且持續(xù)的貿(mào)易逆差。本報告向總統(tǒng)提出了減少貿(mào)易逆差的建議，包括為實現(xiàn)互惠和平衡貿(mào)易對某些進口商品征收關稅。

第2章 對外稅務局（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（b）節(jié)）

通過商務部、財政部和國土安全部的合作，設立對外稅務局（ERS）為改善關稅征收提供了契機。關稅在歷史上一直是聯(lián)邦稅收的核心組成部分。美國可以通過建立一個集中化系統(tǒng)，以對外稅務局的形式優(yōu)化稅收征管，從而在阻止欺詐和不公平貿(mào)易行為的同時，實現(xiàn)稅收的最大化回收。通過填補監(jiān)管空白和現(xiàn)代化稅收征管機制，美國可以重申其對建立一個強大、公平且可執(zhí)行的貿(mào)易體系的承諾，這一體系將使美國企業(yè)和納稅人共同受益。

第 3 章 對外國不公平和非互惠貿(mào)易行為的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第2（c）節(jié)）

美國的貿(mào)易伙伴采取了各種不公平和非互惠的貿(mào)易行為。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）在審查過程中發(fā)現(xiàn)了 500 多項此類行為，在公眾意見征詢過程中，利益相關方又報告了更多。許多國家對美國出口商品征收的關稅高于美國對從這些國家進口商品征收的關稅。美國的平均實際關稅為3.3%，而歐盟（5%）、中國（7.5%）、越南（9.4%）、印度（17%）和巴西（11.2%）的平均關稅均高于美國。在特定產(chǎn)品上，這種差距更為明顯。美國對乘用車的最惠國關稅為2.5%，但歐盟、印度和中國對汽車征收的關稅要高得多，分別為10%、70% 和15%。美國對蘋果不征收關稅，但印度的關稅為50%，土耳其為60.3%。

美國貿(mào)易伙伴設置的非關稅壁壘往往是更大的障礙。歐盟只允許從美國馬薩諸塞州和華盛頓州進口貝類，而美國卻給予歐盟無限的美國貝類市場準入權。英國維持著缺乏科學依據(jù)的標準，這對美國安全、高質(zhì)量的牛肉和家禽產(chǎn)品出口產(chǎn)生了不利影響。非關稅壁壘還包括抑制國內(nèi)消費的國內(nèi)經(jīng)濟政策。美國的消費占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為68%，而在愛爾蘭（24%）、中國（38%）和德國（49%），這一比例要低得多。這是因為美國的貿(mào)易伙伴采取故意抑制消費的政策（如壓低工資、進行勞動力、環(huán)境和監(jiān)管套利），以獲取相對于美國的不公平貿(mào)易優(yōu)勢，進而導致了美國巨額且持續(xù)的貿(mào)易逆差。美國貿(mào)易代表辦公室提出了多種可利用現(xiàn)有法律權力應對這些不公平做法和貿(mào)易壁壘的方法。

第 4 章 重新談判《美墨加協(xié)定》（“美國優(yōu)先” 貿(mào)易政策第2（d）節(jié)）

在第一個任期內(nèi)，特朗普總統(tǒng)終止了損害就業(yè)的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），并以《美墨加協(xié)定》（USMCA）取而代之。《美墨加協(xié)定》為美國出口商贏得了新的市場準入機會，并采用了鼓勵制造業(yè)回流美國的規(guī)則。它還包含一個創(chuàng)新的審查機制，以確保該協(xié)定能夠適應不斷變化的經(jīng)濟形勢。根據(jù)《美墨加協(xié)定實施法案》，美國貿(mào)易代表辦公室必須在 2026 年 7 月截止日期前啟動審查程序。目前需要做出許多改變，比如制定更嚴格的原產(chǎn)地規(guī)則，以減少非市場經(jīng)濟成分流入美國；擴大市場準入，尤其是美國乳制品對加拿大的出口；以及采取行動應對墨西哥在能源等領域的歧視性做法。

第5章 對外國貨幣操縱的審查（“美國優(yōu)先” 貿(mào)易政策第 2（e）節(jié)）

根據(jù)《美國法典》第19編第4421條和第22編第5305條，財政部長需評估美國主要貿(mào)易伙伴在其貨幣與美元匯率方面的政策和做法。財政部將加強正在進行的貨幣分析，并解決外國政府在貨幣市場缺乏透明度的問題。

第6章 對現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（f）節(jié)）

美國目前與20個國家生效的全面貿(mào)易協(xié)定有14個。美國現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定有很大的現(xiàn)代化空間，使貿(mào)易條款符合美國利益，同時解決貿(mào)易失衡的根本原因。這包括降低外國對美國出口商品的關稅稅率；提高外國監(jiān)管制度的透明度和可預測性；改善美國農(nóng)產(chǎn)品的市場準入；強化原產(chǎn)地規(guī)則，確保協(xié)定的利益合理地流向各方；以及使美國的貿(mào)易伙伴在經(jīng)濟安全和非市場政策與做法上與美國保持一致。

第7章 確定新協(xié)定以確保市場準入（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（g）節(jié)）

與貿(mào)易伙伴談判新的貿(mào)易協(xié)定，為美國提供了消除美國出口商品面臨的非互惠壁壘的機會，尤其是對農(nóng)產(chǎn)品而言。同時，這也有助于重塑全球貿(mào)易體系，促進供應鏈彈性、制造業(yè)回流，以及與伙伴在經(jīng)濟和國家安全方面的協(xié)調(diào)一致。本報告確定了可能適合談判 “美國優(yōu)先協(xié)定” 的國家和行業(yè)。

第8章 對反傾銷和反補貼稅政策的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（h）節(jié)）

反傾銷稅和反補貼稅（AD/CVD）由商務部管理，是應對不公平貿(mào)易和支持國內(nèi)制造業(yè)的關鍵工具。建議包括考慮將新的國家列入非市場經(jīng)濟國家名單、改進實施反傾銷和反補貼稅法的方法，以及更積極主動地自行發(fā)起新的調(diào)查。

第9章 對最低免稅額度的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（i）節(jié)）

目前，個人單日進口價值800美元及以下的包裹可免稅進入美國。美國應取消這一免稅的最低免稅額度政策。僅在2024年，這一政策就導致美國損失了約108億美元的關稅收入。最低免稅額度的貨物運輸還對美國構成嚴重的安全風險。它成為了芬太尼、假冒商品以及各種致命和高風險產(chǎn)品進入美國的途徑，且?guī)缀醪皇軐彶?。每年都有無數(shù)不符合美國健康和安全標準的消費品，如易燃的兒童睡衣和含鉛的管道裝置，通過最低免稅額度行政豁免進入美國。部分原因是政府沒有收集足夠的低價值貨物運輸數(shù)據(jù)，無法進行有針對性的執(zhí)法。最低免稅額度政策還使進口商能夠逃避貿(mào)易執(zhí)法關稅，例如，通過最低免稅額度政策進入美國的貨物無需支付1974年《貿(mào)易法》第301條規(guī)定的關稅。每天有近400萬個包裹通過最低免稅額度政策進入美國，因此，商務部和美國海關與邊境保護局必須取消這一豁免政策，收回應得的關稅收入，維護國家安全。

第10章 對域外稅收的調(diào)查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（j）節(jié)）

美國必須抵制外國政府通過實施各種歧視性稅收和監(jiān)管制度，從美國公司獲取不正當收入的行為，這些制度旨在掠奪美國最成功公司（尤其是領先的科技公司）的成果。例如，數(shù)字服務稅的設計往往使大多數(shù)非美國總部的公司免受征稅，而全球反稅基侵蝕規(guī)則（UTPRs）主要根據(jù)征稅管轄區(qū)以外的因素來確定稅收。美國需要確保擁有捍衛(wèi)自身利益所需的工具，包括為新的立法工具提供技術支持，并進一步調(diào)查已確定的稅收，以確定適當?shù)男袆印?/p>

第11章 對《政府采購協(xié)定》的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 2（k）節(jié)）

“購買美國貨” 是具有常識性的公共政策的典范。近幾十年來，美國根據(jù)世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)定》（GPA）開放了政府采購市場，從而削弱了國內(nèi)采購優(yōu)惠政策。不幸的是，這種市場準入是不均衡的。美國政府問責局2019年關于《政府采購協(xié)定》的一份報告發(fā)現(xiàn)，2010年美國申報的《政府采購協(xié)定》覆蓋金額為8370億美元，是接下來五個最大的《政府采購協(xié)定》締約方（歐盟、日本、韓國、挪威和加拿大）申報金額3810億美元的兩倍，盡管美國的總采購量低于這五個伙伴的總和。此外，一些《政府采購協(xié)定》伙伴向非締約第三方國家開放其政府采購市場，迫使美國供應商為其在協(xié)定下應享有的優(yōu)惠市場準入權展開競爭。為解決這種缺乏互惠性和不公平競爭的問題，美國應修改或重新談判《政府采購協(xié)定》，如果談判失敗，則應退出該協(xié)定。

另一個挑戰(zhàn)是，盡管國防采購不對《政府采購協(xié)定》伙伴開放，但美國國防部仍通過談判《互惠國防采購協(xié)定》（RDP），讓其他國家進入美國龐大的國防采購市場。令人震驚的是，這些《互惠國防采購協(xié)定》不僅向外國供應商開放美國市場，還要求美國公司將工業(yè)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到海外，作為進入伙伴國家市場的條件。必須對這些協(xié)定進行審查，以確保將美國利益置于首位。

二、與中國的經(jīng)貿(mào)關系

第12章 對《第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（a）節(jié)）

特朗普總統(tǒng)第一任期的一項關鍵成就是與中國達成《第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》。不幸的是，自2020年2月該協(xié)議生效五年以來，中國對協(xié)議的不遵守情況令人嚴重關切。中國未能履行在農(nóng)業(yè)、金融服務和知識產(chǎn)權保護方面的承諾。美國貿(mào)易代表辦公室對此進行了評估，并提出了可能的應對措施。

第 13 章 對 “301調(diào)查” 四年審查的評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（b）節(jié)）

2018年，美國依據(jù)1974年《貿(mào)易法》第301條征收關稅。該法律要求美國貿(mào)易代表辦公室每四年對 “301調(diào)查” 行動進行一次審查。第一次四年審查于2024年5月完成，部分針對中國的“301 調(diào)查” 關稅因此提高。美國貿(mào)易代表辦公室對此次審查結果進行了評估，以確?！?01 調(diào)查”行動繼續(xù)符合預期目標。

第14章 確定新的“301調(diào)查”行動（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（c）節(jié)）

鑒于中國非市場政策和做法的廣泛性，可能需要進行更多的“301 調(diào)查”。美國貿(mào)易代表辦公室研究了中國非市場政策和做法的各個方面，以確定可能有必要開展的其他調(diào)查。

第15章 對永久正常貿(mào)易關系的評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 3（d）節(jié)）

2000年中國獲得與美國的永久正常貿(mào)易關系（PNTR）后，利用其國家主導的資本投資和補貼、工業(yè)產(chǎn)能過剩、寬松的勞動和環(huán)境標準、強制技術轉(zhuǎn)讓政策以及眾多保護主義措施，充分利用了美國開放的經(jīng)濟環(huán)境。美國自中國的商品進口額從2000年的1000億美元增加到2024年的4639億美元，而美國與中國的商品貿(mào)易逆差從2000年的838億美元激增至2024年的2954億美元。在中國獲得永久正常貿(mào)易關系二十多年后，其仍然采用非市場經(jīng)濟體制。美國貿(mào)易代表辦公室仔細審查了與永久正常貿(mào)易關系相關的立法提案，并據(jù)此向總統(tǒng)提供建議。

第16章 對知識產(chǎn)權互惠性的評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第3（e）節(jié)）

中國針對美國知識產(chǎn)權的濫用策略和做法令人震驚。本報告詳細列舉了中國在這方面的不當行為，并就解決中美在知識產(chǎn)權待遇上的巨大不平衡問題，提出了適當?shù)膽獙Υ胧?/p>

三、其他經(jīng)濟安全事項

第17章 確定新的 “232 調(diào)查” 行動（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第4（a）節(jié)）

在第一個任期內(nèi)，特朗普總統(tǒng)利用1962年《貿(mào)易擴展法》第232條挽救了美國的鋼鐵和鋁行業(yè)。上周，特朗普總統(tǒng)援引第232條，對外國汽車及某些汽車零部件征收 25% 的關稅，以保護美國的汽車工業(yè)基礎。關鍵行業(yè)的工業(yè)生產(chǎn)回流對國家安全至關重要，商務部確定了其他值得考慮啟動新的 “232 調(diào)查” 的產(chǎn)品和行業(yè)，包括藥品、半導體和某些關鍵礦產(chǎn)。

第18章 對鋼鐵和鋁“232 調(diào)查” 行動的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第4（b）節(jié)）

2月11日，特朗普總統(tǒng)取消了對鋼鐵和鋁 “232調(diào)查” 關稅的所有產(chǎn)品豁免和國家豁免。商務部進一步解釋了這一必要行動的依據(jù)，并提出了針對鋼鐵和鋁行業(yè)可采取的額外措施。

第19章 對美國出口管制的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（c）節(jié)）

美國必須確保其先進技術不會流向?qū)κ帧３隹诠苤茟喕?、更嚴格、更有效，同時促進美國在人工智能領域的主導地位，并確立美國在全球的技術領導地位。

第20章 對信息和通信技術與服務辦公室的審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（d）節(jié)）

特朗普總統(tǒng)在第一個任期內(nèi)，依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權力法》（IEEPA）賦予的權力，在商務部設立了新的信息和通信技術與服務辦公室（ICTS）。然而，在上一屆政府期間，該辦公室未得到充分利用。商務部審查了該辦公室的現(xiàn)有工作，并確定了需要加強和改進的關鍵領域，以符合其最初設立的目的，包括擴大其工作范圍，將對手控制的先進技術納入監(jiān)管。

第21章 對外投資限制審查（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（e）節(jié)）

特朗普總統(tǒng)的 “美國優(yōu)先投資政策” 為政府制定投資政策（包括對外投資限制政策）提供了依據(jù)。根據(jù)該政策，國家安全委員會和財政部將評估各種方案，在確保美國企業(yè)以美國利益為先、不損害美國國家安全利益的同時，助力其蓬勃發(fā)展。政府計劃評估的事項包括，是否應擴大對外投資限制范圍，以應對技術發(fā)展和相關國家戰(zhàn)略變化。

第22章 聯(lián)邦采購中外國補貼評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（f）節(jié)）

外國補貼會使國內(nèi)產(chǎn)品在一國政府采購市場中處于劣勢。歐盟已意識到這一問題，并出臺《外國補貼條例》（FSR），以解決外國補貼對公共采購造成的扭曲。管理與預算辦公室（OMB）評估了《外國補貼條例》及其他政策的價值，旨在通過強化國內(nèi)采購優(yōu)惠政策、填補漏洞，為美國生產(chǎn)商創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

第23章 對來自加拿大、墨西哥和中國的非法移民與芬太尼流入評估（“美國優(yōu)先”貿(mào)易政策第 4（g）節(jié)）

2月1日，特朗普總統(tǒng)援引《國際緊急經(jīng)濟權力法》，對加拿大、墨西哥和中國加征關稅，以遏制非法移民和毒品流入美國帶來的威脅。商務部和國土安全部詳細闡述了特朗普總統(tǒng)已采取的強硬措施的必要性，并確定了進一步阻止非法移民和毒品流入美國的措施。

第24章 電子商務免稅期（《關于保護美國公司和創(chuàng)新者免受海外敲詐及不公平罰款和處罰的總統(tǒng)備忘錄》第3（f）節(jié)）

目前，世界貿(mào)易組織（WTO）成員承諾暫時免征電子傳輸?shù)年P稅，即所謂的電子商務免稅期，也就是對數(shù)據(jù)流動不征收關稅。然而，印度、印度尼西亞和南非等國試圖對數(shù)據(jù)流動征稅，這將破壞互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)，損害作為全球領軍者的美國公司的競爭力。美國貿(mào)易代表辦公室評估了數(shù)據(jù)關稅帶來的風險，并提出建議，以確保電子商務免稅期成為永久性政策。

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